Orçamento secreto: origem, desenvolvimento e a declaração de inconstitucionalidade das emendas RP9

A expressão "orçamento secreto" consolidou-se no debate público brasileiro a partir de 2021 para designar um modelo de execução orçamentária baseado nas emendas do relator-geral do orçamento, identificadas pela classificação RP9. Embora a denominação sugira a existência de um orçamento paralelo ou clandestino, trata-se, na realidade, de um mecanismo de destinação de recursos previsto na Lei Orçamentária Anual, cuja principal característica consistia na insuficiente transparência acerca da autoria das indicações parlamentares e dos critérios utilizados para a distribuição dos recursos (MENDES, 2022).

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece que compete ao Congresso Nacional apreciar, modificar e aprovar o orçamento anual, exercendo função essencial no controle das finanças públicas (BRASIL, 1988). Nesse contexto, as emendas parlamentares constituem instrumentos legítimos de participação do Poder Legislativo na definição das prioridades orçamentárias. Tradicionalmente, distinguem-se as emendas individuais, as emendas de bancada e as emendas de comissão, todas disciplinadas por normas constitucionais e infraconstitucionais. As emendas do relator-geral, por sua vez, possuíam finalidade eminentemente técnica, destinando-se originalmente à correção de erros, omissões e ajustes necessários ao texto final da proposta orçamentária (GIACOMONI, 2023).

A transformação desse instrumento ocorreu a partir de 2020, quando as emendas classificadas como RP9 passaram a ser utilizadas em larga escala para a distribuição de recursos públicos mediante negociações entre lideranças parlamentares e o Poder Executivo. O fortalecimento do Congresso Nacional na condução da agenda orçamentária decorreu de mudanças no equilíbrio político entre os Poderes, especialmente após o enfraquecimento do modelo tradicional do presidencialismo de coalizão. Nesse cenário, o orçamento tornou-se um dos principais instrumentos de negociação institucional, ampliando significativamente o protagonismo do Parlamento na definição da execução das despesas públicas (ABRANCHES, 1988; GIACOMONI, 2023).

As críticas dirigidas ao modelo concentraram-se menos na existência das emendas parlamentares do que na ausência de transparência do procedimento adotado. Diversos levantamentos jornalísticos e estudos técnicos apontaram dificuldades para identificar os parlamentares responsáveis pelas solicitações de recursos, os critérios empregados para sua distribuição e as justificativas para a destinação de elevados valores a determinados entes federativos. Essa opacidade dificultava o controle social e institucional, comprometendo os princípios constitucionais da publicidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa previstos no artigo 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).

A partir de 2021, a ampla divulgação do funcionamento das emendas RP9 intensificou o debate jurídico e político. Organizações da sociedade civil, especialistas em direito financeiro, órgãos de controle e partidos políticos passaram a questionar a constitucionalidade do mecanismo. As ações submetidas ao Supremo Tribunal Federal sustentavam que a execução das emendas do relator, da forma como vinha sendo realizada, comprometia a transparência da gestão orçamentária e impedia o adequado controle democrático sobre a aplicação dos recursos públicos.

Em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional o modelo das emendas RP9, entendendo que sua execução violava princípios constitucionais fundamentais, especialmente os da publicidade, da transparência, da impessoalidade e da moralidade administrativa. A decisão não suprimiu a competência constitucional do Congresso para participar da elaboração e execução do orçamento, mas afirmou que essa atuação deve observar mecanismos que assegurem ampla publicidade, rastreabilidade das indicações parlamentares e critérios objetivos para a distribuição dos recursos (STF, 2022).

Entretanto, a decisão do Supremo não encerrou o debate. Após a extinção das emendas RP9, novas formas de execução orçamentária passaram a ser utilizadas pelo Congresso Nacional. Parte da literatura especializada sustenta que determinados mecanismos posteriores preservaram aspectos da lógica política anteriormente associada ao orçamento secreto, ainda que submetidos a regras mais rigorosas de transparência. Outros autores defendem que as alterações representaram apenas uma adaptação institucional destinada a compatibilizar a atuação parlamentar com as exigências constitucionais fixadas pelo Supremo Tribunal Federal.

Desse modo, o chamado orçamento secreto constitui um marco relevante na história recente das instituições políticas brasileiras. Sua origem está associada ao fortalecimento do Poder Legislativo na condução da política orçamentária; seu desenvolvimento evidenciou tensões entre governabilidade, representação política e controle democrático; e seu término formal resultou da afirmação, pelo Supremo Tribunal Federal, de que a gestão dos recursos públicos deve observar os princípios constitucionais da publicidade, da transparência e da responsabilidade administrativa. O episódio permanece como importante objeto de estudo para o Direito Constitucional, o Direito Financeiro e a Ciência Política, pois revela os desafios permanentes da construção de mecanismos capazes de conciliar autonomia parlamentar, eficiência administrativa e controle democrático dos gastos públicos.

Referências

ABRANCHES, Sérgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados, Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, p. 5-34, 1988.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República, 1988.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2023.

MENDES, Marcos. Por que o orçamento secreto compromete a qualidade do gasto público. Brasília: Insper, 2022.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). Ações Diretas de Inconstitucionalidade n. 7.047, 7.048, 7.049 e Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 854. Julgamento concluído em 19 dez. 2022.

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